1. MDB들은 어떤 프로젝트를 PPP라 하는가?

PPP에 대해 알아보던 중에 좋은 글이 있어 공유합니다.
아래 글 말고도 몇 가지 더 있는데 하나씩 공유하도록 하겠습니다.

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MDB (Multilateral Development Bank)는 PPP를 ‘민간부문이 자기책임 하에 인프라 건설에 투자하여 운영하며 성과(performance)나 수요(demand)에 따라 보상을 받는 정부부문과 민간부문의 장기간 계약’으로 규정하였다. 즉 PPP의 특징을 1) 정부부문과 민간부문의 장기적 계약, 2) 공적자산(public asset)의 신규 건설이나 기존 시설의 운영, 3) 민간부문에서 건설과 운영에 따르는 위험과 운영 책임 부담, 4) 상당한 금액의 민간부문 투자(기존 시설의 운영인 경우는 예외), 5) 민간부문이 받는 보상(remuneration)은 운영 성과나 수요에 연관 등으로 보고 있다. PPP의 종류는 이용료 지급을 누가 하느냐에 따라, 이용자가 서비스 요금을 지불하는 경우를 User-Pays PPP/ 정부가 지급하면 Government-Pays PPP, 계약의 범위에 따라 건설과 운영 및 유지·보수를 함께하면 Infrastructure PPP/ 단순히 운영 및 유지·보수만 하면 Service or O&M PPP, 지분 참여도에 민간지분이 전부이면 Conventional PPP/ 정부가 대주주이면 Institutional PPP/민간 대주주가 정부와 합작인 경우 Joint Venture PPP, 자금조달에 따라 민간이 정부 도움 없이 사업에 필요한 자금을 조달하면 Conventional PPP/정부의 지원이 들어오면 Co-financed PPP 등으로 구분하였다.
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(*) https://www.doopedia.co.kr/doopedia/master/master.do?_method=view&MAS_IDX=101013000856766
 
이번 호에서는 D(Design), DB(Design-Build), DBF(Design-Build-Finance), DBOM (Design-Build-Operate-Maintain), DBFOM(Design-Build-Finance-Operate- Maintain) 등과 같은 다양한 계약방식 중 MDB가 PPP로 인정하는 것과 그렇지 않은 것이 무엇인지에 대해서 살펴보자.

I. 인프라스트럭처의 정의
백과사전(*)에서는 인프라스트럭처(이하 “인프라”)를 “좁은 의미로 경제활동의 기반을 형성하는 동력·에너지시설, 도로·수로·공항·항만·전신·전화 등의 교통·통신시설, 상하수도·관개·배수시설 등을 말하고 보다 넓게 보면 학교·박물관 등의 교육·문화시설, 보건·의료·복지 등의 시설 등과 같은 자본재 시설을 일컫는다.”라고 정의하고 있다. 즉, 인프라는 사회공동체를 운영하기 위한 필수적인 공공자산(public asset)의 총체적 집합이다.

MDB는 인프라를 대규모의 토목공사를 포함하는 도로, 항만, 터널, 교량뿐만 아니라 철도, 발전소, 하수처리장, 등과 같은 플랜트, 등을 망라하며 이를 크게 나누어 병원, 학교, 법원, 등과 같이 이용료를 정부가 지불하는 사회적 인프라스트럭처(social infrastructure)와 이용자가 이용료를 직접 지불하는 수처리, 에너지, 운송 및 통신 등과 같은 경제적 인프라스트럭처(Economic Infrastructure)로 나누고 있다.

II. MDB의 Non-PPP
MDB는 PPP의 범주에서 벗어나는 것으로 B(Build), DB(Design and Build), 및 DBF(Design, Build and Finance)를 들고 있다. 있다. 정부와 계약하여 단순 설계, 시공만 하거나 혹 설계를 하고 시공을 하더라도 이는 MDB가 생각하는 PPP가 아니다. ‘PPP’와 ‘PPP가 아닌 것’의 핵심적 구분은 인프라 PPP (건설과 운영을 함께하는 계약)에서 건설 후 효율적 운영을 위해 민간이 합리적 시공을 할 수 있는 유인(incentive)이 존재하느냐에 있는데 설계 혹은 설계와 시공만 하는 경우에 이러한 효과가 전혀 없기 때문에 PPP로 보지 않는다.

D와 DB
전통적 재정발주인 경우 정부가 제시하는 입찰안내서에 따라 설계 혹은 설계 및 시공을 하고 정부가 정한 공사대금을 건설 일정(milestone)에 따라 지급받고 완공 시 당초 계약서상에 명시된 성능(performance)이나 완공상태 여부를 확인하고 하자보증(warranty bond)을 함으로써 공사가 종료하게 되기 때문에 민간은 운영 후의 운영비 절감이나 운영 효율성에 대한 고려보다는 원가를 낮추기 위하여 노력을 다할 것 이다.

즉, 민간은 PPP에서 중요하게 여기고 보상에 대한 기준이 되는 인프라 서비스의 품질(service quality)이나 운영 효율성(operation efficiency)과 같은 산출물(output)보다는 설계도서에 구체적으로 명시된 투입물(input)에 보다 큰 관심을 가지고 발주처의 기술적 요구 사항(technical requirements)을 최소한으로 맞추다 보면 시설물의 유지 및 보수비용이 높아지게 된다. 즉, ‘PPP냐, 아니냐’의 구분은 건설과 운영을 한 묶음(혹은 기존시설의 운영만)으로 해서 민간의 창의력과 효율성을 유도하여 인프라의 건설과 운영의 총체적 비용을 줄이면서 이용자에게 수준 높은 서비스를 제공할 수 있느냐에 달렸다고 할 수 있다. 이렇게 볼 때, ‘D’나 ‘DB’는 MDB가 말하는 PPP가 아니다.
 

 

DBF
한편 DBF는 설계, 시공 및 금융을 제공하여 PPP로 생각할 수 있을 수도 있지만 이 역시 PPP가 아니다. 그 이유는 DBF 계약방식은 민간이 운영이나 유지·보수에 관여하지 않고 금융을 제공하더라도 PPP 사업의 프로젝트 파이낸스(project finance)에서와 같이 자금을 조달한 민간이 책임이 있는 것이 아니라 정부가 상환보증을 해주기 때문에 PPP로 보지 않는다.

DBF 금융은 프로젝트 파이낸스와 다른 몇 가지 특징이 있는데 그 하나는 민간이 금융을 제공하더라도 프로젝트 파이낸스 대출보다 상환기간이 훨씬 짧아 5~7년 정도이다. 아울러 DBF 금융은 완공 후 정부에서 연불로 무조건(unconditional)으로 상환하게 된다. 즉, 운영에 문제가 생겨도 당초에 약속한 상환은 차질 없이 이루어 져야 한다. 민간은 이러한 정부와의 계약을 담보로 금융기관에서 대출을 받아 건설 소요자금을 조달하는데 정부의 무조건적 보증이 있기 때문에 이자율이 매우 낮은 것이 특징이다. 결국 DBF는 건설 기간에 집중되는 정부의 재정부담을 완공 후 수년에 걸쳐 분산시켜 갚아 나가는 것으로 볼 수 있다. MDB의 관점에서 보면 ‘D’, DB‘및 ’DBF‘는 민간이 건설과 운영에 묶이지 않아 창의력이나 혁신을 발휘할 수 있는 유인을 갖지 못하기 때문에 PPP가 아니다. 운영성과에 따라 보상이 주어지면 민간의 적극적 참여가 기대되기 때문에 인프라 건설이 없더라도 PPP(service PPP)로 간주한다.

공공부문의 규제사업
MDB 입장에서 태양광 발전이나 풍력발전 등과 같은 신재생에너지 사업과 PPA(Power Purchase Agreement)를 기반으로 하는 IPP(Independent Power Plant)사업의 차이점을 어떻게 보고 있는가? 둘 다 민간이 투자해서 전력을 생산하고 매전하여 수익을 확보한다는 점에서는 같지만 신재생발전 사업은 정부가 정한 관련 법규에 따라 전력을 생산하고 판매하는 일종의 ‘규제사업’으로 사업기간 동안 PPP와 같이 정부와 장기간 협력관계를 유지하는 것이 아니기 때문에 PPP로 볼 수 없다. 반면 PPA를 맺고 입찰에 의해서 DBFOM 방식을 취하는 IPP 발전사업은 정부와 민간이 장기간 함께 가야하기 때문에 PPP로 보고 있다. 민간 통신사업 투자도 역시 ‘규제사업’이지 PPP 사업은 아니다.

 

 

 

III. MDB의 PPP
그러면 MDB가 정의하는 PPP는 어떤 것들이 있을까? 여기에는 인프라 건설과 유지·보수를 함께 묶어 민간의 효율성을 극대화 시키는 DBM (Design-Build-Maintain), DBM 계약에 운영을 추가하는 DBOM(design-Build-Operate-Maintain) 그리고 DBOM에 민간이 금융을 제공하는 DBFOM(Design-Build-Finance-Operate-Maintain) 등이 있다. DBM과 DBOM은 비록 정부에서 건설자금을 제공하지만 운영이나 유지·보수를 계약에 포함시키고 운영성과(operation performance)와 보상을 연동시켜 민간이 자발적으로 완공 후 운영비 절감을 고려하여 시공케 하는 방식이다.
정부에서 자금을 대는 DB나 DBF 방식은 민간이 이익의 극대화를 하기 위하여 품질을 희생시키려는 여지가 있고 운영이나 유지·보수의 궁극적인 책임은 정부에 있다. 이런 계약방식은 사업 규모가 작거나 내용이 비교적 단순하여 정부의 내적 인적자원으로 충분히 감당할 수 있는 프로젝트로 건설과 운영을 한 묶음으로 하는 계약보다 분리 운영 시 발생하는 이익이 클 경우 채택하게 된다.

 
DBOM
DBOM 방식은 정부에서 건설자금을 조달하여 공사대금을 기성고(progress payment)로 지급하고 완공 후 운영 및 유지·보수를 하는 계약을 말한다.
비록 민간은 투자를 하지 않지만 건설 후 운영 및 유지·보수 실적에 따라 보상을 받기 때문에 시설물의 생애주기비용(lifecycle cost)을 고려한 건설을 하게 된다. DBFOM 방식과의 차이는 민간이 프로젝트에 소요되는 자금을 조달하지 않는 다는데 있고 나머지는 동일하다 할 수 있다.

DBFOM
DBFOM(Design-Build-Finance-Operate-Maintain)은 민간의 창의력을 극대화시키기 위하여 건설과 운영 및 유지·보수를 한 계약으로 하는 동시에 민간이 자기책임 하에 투자하여 사업운영에 대한 책임을 지면서 투자금 회수는 물론 외부 차입금도 상환해야 하는 일체형 패키지 계약(package contract)을 말한다.

자, 이렇게 되면 민간은 자기가 투자한 특수목적회사(SPV: Special Purpose Vehicle) 의 출자금과 SPV 차입금으로 인프라를 건설하고 운영하여 수익을 발생시켜 운영비, 유지·보수비, 세금, 대출금에 대한 원금과 이자 등의 비용을 제하고 남아야 투자 수익금을 회수할 수 있기 때문에 이용자들에게 질 좋은 서비스를 제공하게 되고, 정부는 계약에 명시된 서비스의 질과 시설물의 상태를 주기적으로 점검하여 민간의 경영활동을 감독한다. 투자 위험에 따르는 보상을 많이 얻으려는 민간과 이용자에게 질 좋은 서비스를 합리적 가격으로 공급하려는 민간과 정부 간 협상의 산물이 PPP 계약 구조이다.

DBFOM의 핵심은 인프라 건설과 운영에 따르는 위험의 상당 부분을 민간에게 이전시키고 정부는 민간에게 적절한 보상을 하는데 있다. 이런 보상에도 불구하고 PPP 사업 방식을 택하는 이유는 민간이 정부보다 월등한 부분이 많기 때문이다. 즉, 혁신적(innovative)으로 설계하고 시공하여 건설비용을 낮출 수 있고, 전 생애주기 측면에서 볼 때 운영비용을 절감할 수 있고(whole-lifecycle cost management), 그 밖에도 시설의 신뢰도를 높여 사업 수익을 증대시킬 수 있다.

DBFOM에는 도로, 철도, 항만, 발전소 등과 같이 이용자가 서비스 이용료를 직접 지불하는 이용자 지불형 PPP (User-Pays PPP, 혹은 concession PPP)와 법원, 교도소, 학교 등과 같이 이용자에게 직접 부과할 수 없어 정부가 지급하는 정부 지급형 PPP(Government-Pays PPP)로 구분할 수 있다. 이용자 지불형 PPP는 프랑스, 스페인, 독일 등과 같이 법이 조문으로 명문화된 대륙법(civil law country) 국가의 계약방식인 반면 정부 지급형 PPP는 영국, 호주 등과 같이 과거 판례나 행정 명령 등을 근거로 하는 불문법 국가(common law country)의 계약방식이다. 그러나 이러한 전통도 허물어져 이제는 대륙법 국가에서도 정부 지급형 PPP, 불문법 국가도 이용자 지불형 PPP가 운영되고 있다. 영국에서는 정부 지급형 PPP를 PFI(Private Finance Initiative)라 부른다.

우리가 흔히 알고 있는 인프라 프로젝트의 BOT(Build-Operate-Transfer), BOOT(Build-Own-Operate-Transfer), BTO(Build- Transfer-Operate) 등은 모두 DBFOM에 속한다고 볼 수 있다.
이용자 지불형 PPP 사업에서 발생하는 수익을 ‘과다수익’, ‘적정수익’및 ‘과소수익’으로 나눌 수 있는데, 과다수익 경우 민간은 정부에 양허료(concession fee)라는 명목으로 계약 시점에 일시금(upfront fee)으로 혹은 과다수익금 추정이 어려운 경우 운영기간 동안 매년 매출액의 일정 부분을 지급한다. 적정 수익이란 정부와 민간의 주고받음 없이 사업수익으로 운영 및 유지·보수비, 대수선비, 원리금 상횐, 민간 투자자의 적정 이윤 등과 같은 모든 비용을 커버하는 경우를 일컫는다. 비용이 수익을 초과하는 과소수익이 예측되면 정부는 사업을 포기하거나, 사업의 규모를 줄이거나, 아니면 정부가 지원하여 원래 계획대로 사업을 추진하는 세 가지 방안 중 하나를 선택하여야 한다. 과소수익으로 인하여 민간투자를 기대하기 어려운 경우 정부는 민간에게 상환의무가 없는 보조금(grant), 유리한 공적금융(public soft loan), 공공부문의 지분참여(public equity participation), 신용보강(credit enhancement), 위험저감(de-risking) 등을 제공하게 된다. 이 협조융자(co-financing)에 대해서는 후에 보다 자세히 설명할 예정이다.

 

 

 

수익이 비용보다 많은 ‘수익과다’인 경우 정부에서는 이를 민간에게 PPP 사업으로 돌리는 이유는 무엇일까? 그 목적은 과다수익 부분을 양허료로 일시에 받아 다른 인프라 건설을 위한 재원으로 사용하거나 혹은 정부의 부채를 줄이기 위함일 수도 있고 그렇지 않으면 민간의 효율성을 바탕으로 보다 높은 수익을 끌어내려거나 서비스 질을 향상시키려는 의도에서 찾을 수 있다.
정부 지급형 PPP는 민간이 자기책임 하에 자금을 조달하고 건설 및 운영을 하는 것은 위에서 언급한 이용자 지불형 PPP와 같은데 서비스 요금을 이용자가 아니라 정부로부터 수취하는 것이 다르다. PPP 운영 수익은 이용자 지불형 PPP 경우 이용자들의 편의성이나 경제성 등에 따른 이용자 선택으로 결정되는 반면 정부 지급형 PPP는 정부가 정한 서비스 요구수준(level of output specification)과 다양하게 규정해 놓은 준수조건(required conditions)의 충족 여부에 달려 있다.

MDB들은 상당 부분의 사업 위험(considerable business risk)이 민간으로 이전되고 성과는 보수와 직접적으로 연관성을 갖는 것(The remuneration is closely linked to its performance)을 PPP로 보기 때문에 전 호에서 PPP를 분류할 때 언급한 관끼리 합작사업(Public-Public Partnership) 혹은 제도적 PPP(Institutional PPP)는 정부에서 SPV 지분의 전부 혹은 대부분을 보유하고 책임을 지고 건설과 운영을 하는 형태이기 때문에 PPP로 보지 않는다. 반면에 민간이 정부와 합작투자(joint venture)하는 경우 민간이 대주주이면 민간이 책임을 지고 건설 및 운영을 하기 때문에 PPP로 간주한다. 이 경우 민간이 100% 투자하여 운영하는 전통적 PPP(Conventional PPP)와는 다르게 합작투자 PPP(Joint Venture PPP)라 부른다.

 
IV. 요약
MDB는 인프라스트럭처를 정치, 경제, 문화, 법률 등과 같은 사회제도를 운영하는데 기반이 되는 모든 물적 시설이라 하고 이를 건설하고 운영하는데 있어 전통적 재정사업과는 달리 민간이 사업과 관련한 상당한(significant) 위험과 책임을 지고 자금을 조달하여 인프라를 건설하고 완공 후 운영 및 유지·보수를 하며 보상은 성과와 연동되게 하는 사업 구조를 PPP라 정의하고 있다.
PPP는 서비스 요금의 징수 방법에 따라 이용자 지불형 PPP와 정부 지급형 PPP로 나눌 수 있는데 전자는 서비스 혜택을 받는 사람이 직접 이용료를 지급하고 후자는 정부가 이들을 대신하는 형태를 말한다. 따라서 ‘D’, ‘DB’혹은 ‘DBF’, 등은 건설과 운영 및 유지·보수가 분리되어 건설 시 운영에 대한 책임이 없기 때문에 PPP로 보지 않는다. DBF의 경우도 민간이 건설 자금을 조달하기는 하지만 완공 후 운영 실적과는 무관하게 일정 기간 안에 무조건적으로 정부로부터 상환 받는다는 약정이 있기 때문에 운영 과정에서 민간의 책임을 끌어 낼 수 없어 PPP로 볼 수 없다. 반면 DBM, DBOM 혹은 DBFOM, 등은 건설과 운영 및 유지·보수가 함께 묶여 있어 민간에게 상당한 위험이 이전되어 개인의 창의와 효율을 기대할 수 있기 때문에 PPP라 한다.

MDB는 태양광발전이나 풍력발전과 같은 신재생에너지 사업은 PPP에서 요구되는 정부와 민간의 장기간 직접적인 협력관계가 필요 없이 정해 놓은 관련 법규에 따라 사업을 하는 ‘규제사업’이기 때문에 PPP라 보지 않는 반면 PPA를 기반으로 하는 DBFOM 형태의 발전사업은 정부와 민간이 계약 종료 시까지 함께 가야하기 때문에 PPP로 간주한다.

 

 

정 의 종 경영학박사 APMG Approved Trainer P3Korea

 

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위 내용은 해외건설종합정보서비스에서 가져온 내용입니다.

검색해서 찾기 어려운 것 같아 좋은 정보를 공유하기 위해 올립니다.