3.PPP의 동기와 유의해야 할 점

2. 인프라의 종류와 PPP 유형의 내용과 이어집니다.

 

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지난 호에서 인프라는 초기 건설비용이 많이 들고 투자된 자금의 회수가 장기간이며 공적 자산이기 때문에 사업자 선정은 비차별적이고 투명하게 진행하며 건전한 경쟁을 거쳐야만 PPP 사업의 장점인 민간의 창의성과 효율성을 기대할 수 있다고 하였다. 또 PPP 사업의 대상이 되는 인프라의 종류가 많으나 이를 대별하면 도로, 철도, 항만, 공항 등과 같이 인프라 서비스 이용자가 이용료를 직접 지불하는 경제적 인프라(economic infrastructure)와 학교, 법원, 교도서, 정부청사와 같이 직접 지불이 곤란하거나 국민복지 차원에서 정부가 지급하는 사회적 인프라(social infrastructure)로 구분 하였다. PPP사업의 유형으로는 인프라 건설과 운영 및 유지·보수를 하나로 묶는 경우를 인프라 PPP(infrastructure PPP)라 하였고 건설투자 없이 기존 시설물의 운영 및 유지·보수만을 하는 경우를 서비스 PPP(service PPP 혹은 O&M PPP)라 하였다.
 
I. PPP 추진 동기
공공부문에서 인프라를 국민 세금이나 차입금을 재원으로 하는 재정투자 대신 민간부문이 참여하는 PPP 방식을 선호하는 이론적 근거는 다음과 같이 정리할 수 있다.

금융조달
정부 부채 상한선으로 인하여 차입 투자가 어려운 경우 혹은 높은 부채비율로 인하여 정부 차입이 자체가 어려워 신흥개도국들은 재원확보의 수단으로 PPP를 도입하고 있다. PPP가 정부부채로 인식되지 않으려면 IPSAS Standard 32(International Public Sector Accounting Standard 32)나 Eurostat Guideline에 따른 몇 가지 조건에 충족을 하여야 하지만, 대략 중요 위험이 민간에 이전되고 사업수익(Business Revenue)의 50% 이상이 정부지급이 아니라 사업에서 거둘 경우 정부의 부채로 잡히지 않기 때문에 정부부채가 높은 국가에서 PPP를 인프라 투자의 재원 마련을 위한 우회적인 수단으로 사용하고 있다.

열악한 재정 상태와 국가신용등급이 낮아 차입이 어려운 신흥개도국은 PPP가 아니면 인프라 건설 자체를 추진할 수 없기 때문에 더욱 집착할 수밖에 없다. PPP 사업에서 사업성이 낮아 정부보조가 있을 수 있지만 PPP는 민간이 지분투자를 하여 설립한 특수목적회사(SPV: Special Purpose Vehicle)의 책임 하에 대출 받아 사업을 추진하기 때문에 정부입장에서 재정사업보다 일시적으로 부담이 줄어들게 된다. 재정발주에서는 건설기간 동안 거액의 투자금이 요구되지만 정부지급 PPP의 경우 운영기간 동안 민간에게 나누어 지불하기 때문에 재정 압박을 완화시킬 수 있겠지만 PPP 사업이 많아지게 되면 매년 지불해야 하는 액수가 커져 문제가 될 수 있다.

 

 

 

 

● 효율성과 효과성(Effectiveness and Efficiency)
자금조달 주체의 위험을 고려하면 정부가 차입할 경우 자본비용(capital cost)이 가장 낮고 다음으로는 SPV의 차입비용이고 가장 높은 것이 지분투자 비용(equity cost)이기 때문에 PPP가 재정 사업보다 이자비용이 높다. 더불어 PPP 사업을 추진하기 위해서는 PPP 적합성 테스트뿐만 아니라 재정사업보다 훨씬 강도 높은 사업타당성분석(feasibility study), 민간, 정부, 대출자, 운영자, 등과 같은 다양한 이해관계자들을 만족시키는 계약 구조의 마련, 공정하고 투명한 입찰, 건설관리 및 운영관리, 등 여러 분야에 투입되는 비용들(transaction cost)이 재정투자보다 훨씬 높은데도 불구하고 PPP 사업을 추진하는 근거는 무엇인가? 이는 민간의 혁신과 창의력이 정부보다 우월하여 거래비용을 감안하더라도 총체적 이득이 크기 때문인데 이에 대해서 좀 더 구체적으로 살펴보자.

● 자금관리(Cost Management)
민간은 정부보다 설계, 구매 및 시운전에 소요되는 비용을 효율적으로 집행할 수 있다. 하도급 관리나 인원관리에 있어서 공사와 지근거리에 있는 민간은 할 수 있으나 정부에서 할 수없는 유연성이 있다. 공사금액 산정에 있어 정부는 시장 가격이 아니라 법으로 정한 자재비와 건설 대가를 기준으로 산정하여 시장 가격보다 높게 구매하는 경우가 많다. 이는 정부가 민간보다 능력이 없어서라기보다는 인건비나 고용조건, 등에서 선도적 역할을 해야 하기 때문에 조달비용이 높게 된다. PPP로 건설하는 경우 우수한 아이디어로 건설비를 절감시키지만 재정발주에서는 민간 계약자의 이익이 될지언정 정부 발주금액을 낮추는 효과를 기대하기는 어렵다. 즉, “사적 이익‘이 ’공적 이익‘보다 항상 앞서기 때문에 민간 공사비가 정부 공사비 보다 낮을 수밖에 없다.

● 생애주기 비용 관리 (Life Cycle Cost Management)
효율적인 생애주기 관리는 설계 및 건설에서부터 시작될 수 있다. 민간은 건설시 비용이 다소 높더라도 운영 전 기간(whole-of-lifecycle period) 동안 발생하는 생애주기 비용이 적게 건설하게 된다. 고효율 모터를 사용하거나 유지·보수를 용이하게 하기 위하여 바이패스 라인(by pass line)을 설치하거나 고급 재질을 사용하여 교체 주기를 길게 하여 비용을 줄이는 방법, 등이 그 예이다.

● 리스크 관리(Risk Management)
민간은 정부보다 리스크를 식별하고 발생 확률을 낮추고 상황이 발생하더라도 결과를 최소화 하거나 제3자에게 리스크를 이전 시켜관리하는 역량이 정부보다 높기 때문에 원가를 줄일 수 있다. 더욱이 PPP 사업에는 지분투자자, 대출 은행, 정부, 등과 같은 다양한 이해관계자들이 사업 실패를 피하기 위해 리스크에 대한 보다 정교한 관리를 하게 된다.

특히 PPP 사업에 있어 대출은행이 가장 우려하는 것이 프로젝트 예산초과(cost overrun)와 공기지연(construction delay)인데 이들에 대한 관리가 정부보다 민간이 훨씬 앞선다는 것은 이미 여러 사례에서 입증되었다. 예산이 초과되면 추가로 자금을 출자하거나 대출을 받아야 하고 공기가 지연되어 수익이 예정대로 일어나지 않으면 SPV는 운영의 어려움을 겪게 되고 대출은행도 현금 수지에 문제가 발생한다. 이와 같은 건설 위험의 총체적 관리는 정부보다는 민간이 효율적으로 관리할 수 있다.
영국의 국립감사원(National Audit Office)과 호주 국립 PPP포럼 (Australia National PPP Forum) 에서 연구한 바에 따르면, 아래 〈표그림 4-2〉와 같이 영국에서 재정발주가 PPP보다 공사비 초과가 훨씬 크며(73%/22%) 공기 지연도 확연한 차이(70%/24%)를 보이고 있다. 정도의 차이는 있으나 호주에서도 마찬가지 이다.

 

 

 

 

● 혁신(Innovation)
재정발주는 사전 설계 및 입찰서 준비 과정을 통해 건설될 시설물의 기술사양을 면밀하게 규정하여 계약자는 이에 따라 시공을 하여야 하기 때문에 계약자의 창의력을 보일 수 있는 경우가 극히 드물다. 즉, 투입물(input) 위주로 규정되어진 계약 시방서에 따라 건설을 하고, 완공 검사도 요구된 기술사양을 준수했는지 여부를 확인하는 것이다. 반면 PPP 사업에 있어서는 어떻게 어떤 방식으로 어느 자재를 투입해서 건설하느냐와 같은 투입물 보다는 ‘어떤 서비스를 어떤 조건으로 공급하여야 한다’는 산출물(output)을 요구하게 된다. 여기서 민간의 창의력을 발현시킬 수 있는 여지가 있다. 즉, 제공하여야 할 서비스를 염두에 두고 가장 효과적이고 효율적인 방법으로 제공하여 사회적 효익(social benefit)을 제공하게 된다.

● 신뢰도와 효과성(Reliability and Effectiveness)
PPP는 에너지 효율화, 가스배출 저감, 소음저감, 등과 같은 사회적 비용을 낮추거나 수익을 높이기 위한 서비스 품질 향상 혹은 조기 완공으로 시설 이용을 앞당기려는 동기 때문에 사회적 신뢰도가 높아지게 된다. 예정보다 앞서 도로가 완성되고 물류 이동이 시작된다면 이에 따른 연료비 절감, 운송기간 단축, 일자리 창출, 인접 도시의 경제 활성화, 등에서 파급효과가 클 것이다. 또한 민간이 정부보다 질 좋은 서비스를 제공함에 따라 신뢰성이 증가하여 정책적 효과성이 크게 된다.

 

 

 

 

● 시설 이용 증가(Utilization)
인프라 시설에 대한 신뢰성이 높아지면 자연스럽게 이용자가 증가하게 되고 예상보다 수익이 증가하여 이를 재원으로 이용료를 낮추던지 시설을 개선하여 이용자의 편의를 업그레이드하거나 새로운 인프라 건설에 투자할 재원으로 활용할 수 있게 된다.

투명성과 공정성과
PPP는 기획 단계부터 운영 및 시설 이관까지 사업을 주관하는 정부, 민간, 대출 금융기관, 건설사업자, O&M 운영자, 등 다양한 이해관계자가 관여하기 때문에 투명성을 확보할 수 있다. 입찰 단계에서 PPP 응찰자는 프로젝트 전 기간에 걸친 분기별 예상 현금유입(cash in)과 유출(cash out)을 골자로 하는 예상 현금흐름표 (cash flow statement)를 작성하여 사업수익률을 보고 필요한 경우 정부 보조금(grant)을 요구하는 재무모델(financial model)을 제시하고 정부 측 회계 전문가들이 이를 검토하는 과정을 거치고 이 자료를 바탕으로 대출은행이 대출 한도액과 대출조건을 결정하기 때문에 투명성은 재정발주와 비교할 수 없이 높다 할 수 있다. 더욱이 사업성 평가를 제3 전문기관이 행할 경우 재정발주에서 흔히 볼 수 있는 ‘지나친 낙관적 가정’을 방지할 수 있다.

사업추진 방식에서 연유하는 PPP의 투명성은 신흥개도국에서 흔히 볼 수 있는 부패 방지에 큰 역할을 한다. 만약 PPP를 수행하는 절차, 정부 각 부처의 책임, 공공부채 관리, 지배구조, 관련 법규, 등이 정리된 PPP 추진체계 (PPP Framework)가 확립되면 그 효과는 더욱 크다 할 수 있다. 더불어 인프라 건설을 위한 차입금이 목적 사업 이외로 빠져나가 부채만 늘고 사업은 지지부진하여 정책적 효과를 보지 못하는 일부 신흥개도국의 현실에서 PPP는 확실한 대안이 될 수 있다. PPP는 다수의 이해관계자가 참여하여 각자의 이익을 염두에 두고 사업성을 평가하고 입찰에 참여하고 운영을 하기 때문에 일반적으로 재정발주보다 공정성에서 앞서고 있다. 공정성에 의심이 가면 시장참여자들은 시장에서 철수하기 때문이다.
 
전시효과(Demonstration Effect)
민간부문이 인프라의 설계, 건설, 운영 및 유지·보수, 위험관리, 등 전반에 걸쳐 공공부문보다 우수하다면 이를 공공부문에 이전시켜 공적 자산의 효율성과 효과성을 증진시킬 수있다.

II. PPP의 경계해야할 점
앞서 우리는 PPP의 여러 가지 추진동기를 살펴보았다. 부채비율이 상한선에 도달하여 정부 재정으로 추진하기 어렵거나 국제 금융 신인도가 낮은 신흥개도국들은 추가적인 투자금 유치라는 금융적 동기와 더불어 건설비용 절감, 운영비용 절감, 창의성, 리스크 관리, 등과 같은 민간의 6가지 효율성과 효과성을 살펴보았고 그 외에 투명성, 부패방지효과 및 전시효과 같은 PPP의 긍정적인 내용을 살펴보았으나, PPP가 이러한 장점만 가지는 있는 것이 아니라 조심스럽게 다루어야 할 주의점도 있다.

높은 거래 비용
PPP는 사업발굴단계, 사업성평가단계, 사업구조화 및 입찰서/계약서 초안 준비단계, 입찰단계, 건설단계 및 운영 및 이전단계로 구성되어 있다. 재정발주에서도 대부분의 단계를 요구하지만 PPP 만큼 장기간 전문 인력이 투입되지는 않는다. 앞서 언급하였듯이 PPP는 다수의 이해관계자들이 각자의 이익을 위해 준비하기 때문에 이를 통합하여 계약으로 이끌기 위해서는 시간과 비용이 많이 든다. 재정발주는 정부가 경제성을 분석하여 (economic feasibility) 사회적 편익(social benefit)이 비용(social cost)보다 큰 경우, 죽, B/C Ratio가 1보다 커서 인프라 건설이 사회적으로 의미 있는 일이라고 판단되고 건설과 향후 운영을 위한 자금조달이 가능한지의 여부를 따져보는 재정가능성분석(fiscal feasibility)을 실시한 후 사업을 진행할 수 있지만, PPP는 정부의 경제성분석 및 재정가능성분석과 더불어 민간에서 사업의 수익성을 확인하는 상업성분석(commercial feasibility)에 더해 대출은행의 원리금회수 가능성을 확인하는 대출가능성분석(bankability study)을 거쳐야 하기 때문에 시간과 비용이 재정발주보다 훨씬 많이 들게된다.

특히 입찰과정에서 재정발주에서 볼 수 없는 민간사업자들의 창의력 있는 여러 대안 기술을 제시하는 경우 이를 검토하여 경제적 가치가(Value for Money)가 큰 사업자를 선정하는데 역시 비용이 소요된다. 이밖에도 계약서 작성이나 운영기간 동안 제3자 검사기관의 성과 측정, 정부의 감독비용, 등과 같은 부수적인 비용들이 많아 결과적으로 거래 비용(transaction cost)이 높아지게 된다. 따라서 작은 규모의 프로젝트는 PPP로 하지 않는 경우가 일반적이다. 이에 따라 싱가포르는 미화 50Million, 캐나다는 미화 100Million이상을 PPP 사업으로 추진하고 있다. 미국 펜실베니아주가 558개의 교량을 묶어 O&M PPP 계약을 한 것도 이러한 이유 때문이다.
 
높은 금융비용
대출자는 채무자로부터 원리금을 상환 받을 수 있는 위험에 고려하여 대출 이자율을 제시한다. 원리금 상환 가능성이 높으면 이자율이 낮고 그 반대인 경우는 높은 것이 금융 상식이다. 정부가 차입하는 이자율은 민간보다 파산 위험이 작기 때문에 민간 이자율보다 훨씬 낮다. PPP의 경우 민간이 지분을 출자하고 출자 지분보다 몇 배로 큰 자금을 금융기관으로부터 대출받아 사업을 하기 때문에 이들 자본의 원천이 정부의 자본비용보다 높기 때문에 금융비용이 클 수밖에 없다.

그러나 금융비용이나 거래비용이 높아 PPP 사업 방식이 재정발주보다 비용이 높다고만은 할 수 없다. 이렇게 불리한 면도 있지만 앞에서 살펴본 공사기간 준수나 조기 완공에 따른 사회적 편익 증대, 시공예산 준수, 그리고 6가지의 효율성과 효과성, 투명성 및 부패방지, 등과 같은 정량적 및 정성적 요인을 합하면 오히려 유리할 수 있다. 그러면 어떤 방법이 더 유리한가를 어떻게 판단하는가? 정부에서는 공공부문 투자성평가 방법 중의 하나인 공공부문대안비교법(PSC: Public Sector Comparator) 으로 ‘재정발주’와 ‘PPP 발주’의 생주기비용을 비교하여 더 적은 쪽을 선택하게 된다.
 
PPP의 남용
정부지급 PPP는 정부가 상환의무를 지는 국가적 규모의 카드 할부 구매와 유사하다. 지금 당장 건설자금이 들어가지 않지만 완공 후 운영 시 민간이 정부에 청구서를 내밀게 되어 철저한 관리 없이 방만하게 PPP 사업을 추진하면 미래에 큰 곤란을 겪게 된다. 따라서 각 나라에서는 PPP 사업을 국가 예산이나 GDP에 연결시켜 일정 한도 내로 관리하고 있다. 개인들의 카드사용 남발에 따라 어려움을 겪듯이 국가도 결국 미래 수십 년 동안 약정 금액을 지불해야 하기 때문에 엄격한 관리가 절대적으로 요구된다. 따라서 PPP를 확대하기 전에 정부는 공공예산의 관리, PPP 추진 절차의 확립, 각 부처의 책임과 권한, 지배구조, 등을 확립되어야 하고 이를 감독하는 제3의 독립기구가 필요하다.

높은 수준의 전문가 필요
정부나 민간 모두가 PPP 전문가를 확보하고 있어야 한다. PPP는 다수 이해관계자들의 이해가 상충되는 문제를 놓고 협상하기 때문에 PPP 담당자는 PPP에 대한 포괄적 지식을 가지고 한 부분에서 양보를 하고 다른 쪽에서 이익을 얻으면서 의견을 좁혀나가야 한다. 사업 예정 부지 확보나 사업 개시 이후에 발생하는 법규 변경에 따른 추가 비용 발생을 정부가 공공의 이익에 충실하여 전적으로 민간에게 떠넘기려 하면 결국 협상은 중단될 것이다. 마치 운동 경기에서 게임의 규칙을 숙지한 기량 있는 선수들이 관중을 끌어들이듯이 역량 있는 PPP 전문가들이 있어야만 시장이 관심을 갖게 되고 협상시간이 단축되며 계약 후 사업을 원만하게 진행시킬 수 있다. 성공적인 PPP를 위해서는 ‘PPP 전문가’와 경기 규칙인 P‘PP 수행체계’(PPP Framework)가 선행되어야 한다.
 
정치적 압력
정치인들은 유권자를 의식하지 않을 수 없어 경제적 논리보다는 정치적 이해관계를 앞세워 사업에 영향을 미치게 된다. 정치인들은 임기 중 업적을 중시하기 때문에 한정된 예산에 매달리기 보다는 당장 재정부담이 없는 PPP 사업을 선호할 공산이 크다. 프로젝트에 대한 정당성 확보가 없고 이해관계자들에 대한 충분한 소통관리(communication management)가 미흡한 프로젝트는 정권이 바뀌면 중단되는 경우가 많다.

프로젝트가 상당히 진행되어 매몰비용이 너무 크거나 국민 관심사가 아니면 진행 중인 프로젝트라도 전임 정권의 업적을 빛내 줄 의사가 없고 새 정권에서 해야 할 과제가 많을 경우 중단되는 경우도 많다. 선진국에서도 그런 사례가 심심치 않게 발생한다. 취소되면 그 동안 투입된 상당한 시간과 비용은 물거품이 되는 것이다. 이런 일을 예방하려면 법에 의한 절차적 정당성뿐만 아니라 모든 이해관계자들과 상시적으로 쌍방향 의사소통을 하여 프로젝트의 정당성을 확보하여야 한다.

III. 요약
모든 제도가 항상 긍정적인 측면만 있는 것은 아니다. 항상 양과 음이 함께 있기 마련이다. PPP도 몇 가지 측면에서 바람직한 면이 있는데, 첫째는 대안적 금융 재원을 확보하는 것이다. 지난 수십 년 동안 세계적 불황이나 금융위기가 발생할 때마다 각국 정부에서는 예산을 풀어 위기를 극복하다보니 선진국에서는 부채비율이 높아져 재정으로 사업하기에 한계에 이르렀고 신흥개도국들은 국가 신용도 때문에 차입이 어려워 인프라 건설이 지연되고 있는 현실에서 상황에 따라 다르지만 PPP는 정부부채를 확대시키지 않고 인프라를 건설할 수 있는 대안이 되었다. 또한 PPP는 건설자금관리, 생애주기운영비용 관리, 민간의 창의성, 리스크관리, 신뢰성 및 시설 이용성, 등에서 장점이 있을 뿐만 아니라 투명성에 따른 부패방지와 모범적 전시효과라는 장점이 있다. 그러나 다수의 이해관계자들이 각자의 손익을 확인하기 위한 비용인 거래비용이 높고, 민간의 높은 차입비용, 무분별한 PPP 추진으로 인한 미래 세대의 부담, 수준 높은 전문가의 필요성, 정치적 외부 압력, 등과 같은 도전적 과제도 함께 한다는 사실을 보았다.

정 의 종 경영학박사 APMG Approved Trainer P3Korea (jeongej54@gmail.com)