2. 인프라의 종류와 PPP 유형

1. MDB들은 어떤 프로젝트를 PPP라 하는가? 의 내용과 이어집니다.

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지난 호에서는 MDB가 PPP로 인정하는 것과 그렇지 않은 것에 대해서 알아보았다.
MDB(Multilateral Development Bank)는 DBM(Design-Build-Maintain), DBOM(Design-Build-Operate-Maintain), 및 DBFOM(Design-Build-Finance-Operate-Maintain), 등과 같이 민간이 자기책임 하에 인프라를 건설하고 운영이나 유지·보수의 일부 혹은 전부를 수행하고 보상은 성과에 연동시켜 민간부문의 혁신성이나 효율성을 최대한 끌어내려는 사업구조를 PPP라 하고, D(Design), DB(Design-Build) 그리고 DBF(Design-Build-Finance), 등은 민간부문의 사업 범위가 설계, 건설 및 중기적 금융 제공에 그치며 시설 완공 후 운영과는 분리되어 있어 이를 PPP로 보지 않는다. DBF의 경우 금융을 제공하여 PPP로 생각할지 모르지만 건설과 운영이 분리되어 있어 PPP의 장점을 살릴 수 없을뿐더러 제공되는 금융도 PPP의 프로젝트 파이낸스와 같은 상환기간이 장기적이 아니라 중적이고 무조건적이기 때문에 민간이 금융에 대한 책임이 없어 PPP로 보지 않는다. MDB는 자금조달, 건설과 운영 및 유지·보수를 한 묶음으로 하는 DBFOM을 가장 전형적인 PPP로 보고 있다.
이번 호에서는 인프라의 종류와 특징 그리고 가장 대표적인 PPP로 건설과 운영을 함께하는 ‘인프라스트럭처 PPP(Infrastructure PPP)’와 인프라 건설에 대한 투자 없이 기존 시설의 운영 및 유지·보수에 관여하는 ‘서비스 PPP(Service PPP 혹은 O&M PPP)’에 대해서 살펴보겠다.

I. 인프라의 특징과 종류
인프라의 특징
공공 인프라스트럭처는 ‘사회를 유지하기 위하여 필요한 도로, 발전, 항만, 공항, 법원, 행정건물, 등과 같은 물리적 시설물’이라 할 수 있다. 이러한 공공 인프라시설들은 사적 시설물에서는 볼 수 없는 몇 가지 특징을 보이고 있다.
첫째, 인프라는 정부가 사회구성원 모두에게 일상생활에 필수적인 공공재를 제공하기 위하여 건설하는 공적자산(public asset)이기 때문에 건설에 있어 공공조달 규정에 따라 투명한 절차가 요구되고 건설 참여자에게 차별적 대우를 금하며 일방에게 유리한 환경을 제공해서는 안 된다. 공공사업의 수행자는 재무적으로나 기술적인 면에서 적합한 응찰자(qualified bidder)들이 공정한 입장에서 투명한 절차에 따라 경쟁하여 선정되어야 한다. 이렇게 함으로써 민간 참여자들의 혁신과 효율을 이끌어 공공의 이익이 극대화 될 수 있게 된다. 둘째, 인프라 시설은 고정자산으로 장기간 운영되고 유지·보수되면서 공공에게 특화된 서비스를 제공하고 운영기간 동안 지속적으로 현금을 창출 할 수 있게 된다. 따라서 민간이 인프라 사업에 참여할 경우 지나친 사적 이익을 제한하기 위하여 PPP 계약서에 사업기간(concession period)을 명시하게 된다.

 

 
셋째, 민간이 인프라를 운영하는 계약기간 동안 수익을 처분할 수 있는 경제적 주인(economic owner) 이지만 정부는 법적인 주인(Llgal owner)이 된다. 넷째 인프라는 거대 자본이 투자되기 때문에 민간이 건설 자금 전부를 조달하기 어려워 상당 부분 차입에 의존하게 되는데 그 방법이 기업 자산을 담보로 하는 기업금융(corporate finance)이 아니라 인프라 건설 후 운영에서 발생하는 현금흐름을 주 담보로 하고 상환책임을 특수목적회사에 한정하는 프로젝트 파이낸스 (Project Finance) 기법을 이용한다. 그 이외에 인프라 건설 및 운영에 있어 도처에 산재된 위험을 정부과 민간이 합리적으로 배분하여 관리한다.

인프라 종류
인프라에는 크게 경제적 인프라스트럭처(economic infrastructure)와 사회적 인프라스트럭처(social infrastructure)로 나눌 수 있다. 경제적 인프라스트럭처는 도로 철도, 항만, 전기나 가스 연결망, 음용수나 발전, 등과 같은 서비스 이용자에게 직접 비용을 부과시켜 경제적 이득을 취할 수 있는 인프라를 말하는 반면 사회적 인프라스트럭처는 학교, 교도소, 법원, 등과 같이 주로 사회 질서유지, 교육, 공공 편의시설, 복지시설, 등과 같이 이용자에게 이용료를 직접 징수하기 어렵거나 복지의 일환으로 정부가 이용료를 대신하는 인프라를 칭한다.

 

 

 

큰 틀에서 보면 사회적 인프라스트럭처이지만 공공 행정 서비스를 제공하는 업무용 시설이나 공무원에게 제공하는 사택, 등을 따로 구분하여 어코모데이션 인프라스트럭처(accommodation infrastructure)라고도 한다. 한편, 비행 시뮬레이터, 군용무기 및 군 행정 및 편의시설, 국경 경비초소, 등과 같이 일반 대중이 아니라 정부 시설물을 별도로 구분하여 정부 인프라스트럭처(Government Infrastructure)라 부른다.

경제적 인프라(Economic Infrastructure)
조사에 따르면 PPP 시장에서 가장 수요가 많은 인프라 분야는 운송과 에너지 섹터라 한다. 운송 분야에는 도로, 고속철이 있고 지하철과 경전철과 같은 도심철도도 이 분야에 속한다. 요즘에는 일반 철도나 도심 철도를 상업시설과 결합하여 복합 쇼핑몰로 개발하는 철도역사에 대한 투자자들의 관심이 높다. 아울러 버스 환승터미널과 부대시설, 등도 운송 분야 인프라에 속한다.
담수나 음용수 생산시설, 가연성 도시쓰레기를 처리하여 발전을 하는 소각발전 사업, 쓰레기 매립장에서 발생하는 가스를 이용한 LFG(Land Fill Gas) 발전사업, 등도 흔히 볼 수 있는 PPP 사업 분야이다. 이외에도 송전시설, 가스 공급망 시설, 에너지 효율화 시설과 같은 에너지 분야, 통신망이나 브로드밴드와 같은 정보통신 분야, 곡물 하역 저장 및 출하나 관개시설 인프라도 있다.

 

 

 

사회적 인프라는 국민의 의료, 보건, 안전, 치안, 등 사회를 유지하고 관리하는데 필요한 다양한 시설이 여기에 속한다. 병원, 학교, 기숙사, 법원, 교도소, 사회스포츠센터, 등은 물론 정부청사, 공무원 사택, 서민 복지를 위한 공공주택, 등이 있다.

 

 

그 밖에 국방과 관련한 전투장비, 군청사, 군무원 편의시설이나 주거시설, 국경경비 시설, 등은 서비스 대상이 일반 대중이 아니라 정부이기 때문에 정부 인프라시설이라 부른다.

 

 

 
II. PPP 계약의 유형
PPP 계약은 인프라의 건설과 운영을 함께 묶어 계약하는 인프라스트럭처 PPP와 건설투 자 없이 운영 및 유지보수만 수행하는 서비스 PPP(혹은 O&M PPP)로 구분할 수 있다.

인프라스트럭처 PPP (Infrastructure PPP)
인프라스트럭처 PPP (이하, ‘인프라 PPP’)는 건설과 운영 및 유지·보수를 한 묶음의 하는 계약이다. 민간은 건설과 운영을 모두 고려하여야 하기 때문에 DB(Design-Build)나 DBF(Design-Build-Finance)에서와 같이 건설 이익의 극대화보다는 운영비용을 고려한 생애주기 비용 관점에서 수익을 고려하게 된다. 그 결과 합리적 건설 투자를 유도하여 경제적이며 사회적 편익을 극대화 시킬 수 있게 된다. 인프라 PPP는 신규 인프라 건설(greenfield project)과 운영 중인 기존시설에 대한 개보수 투자(brownfield project) 및 기존 시설의 확장이나 전면적인 개보수를 수반하는 투자(yellowfield or secondary stage project)로 구분한다.

인프라 사업에서 종합적으로 요구되는 설계, 건설, 금융, 운영 및 유지·보수, 등 일체의 가치사슬을 수행하는 것을 DBFOM이라 하고, 설계, 건설, 금융 및 유지·보수는 특수목적회사인 SPV(Special Purpose Vehicle)가 하지만 고도의 전문성이 요구되는 운영은 제3자가 하는 경우를 DBFM(Design-Buid-Finance-Maintain), 그리고 유지·보수의 특수성이 있어 이를 SPV 역무 범위에서 제외하고 설계, 건설, 금융 및 운영을 하면 DBFO(Design-Build-Finance-Operate)라고 한다.
우리가 자주 접하는 양허계약(concession agreement)은 유럽의 프랑스, 스페인, 독일, 등과 같은 대륙법 국가들(civil law countries)에서 사용되는 용어로 공적자산(public asset)의 경제적 이용권을 특정 기간 동안 정부로부터 이전받는 조건으로 민간이 인프라를 건설하는 정부와 민간의 협약서를 말한다. 건설, 금융조달, 운영 및 유지·보수를 하나의 계약으로 묶는 DBFOM(Design-Build-Finance-Operate-Maintain)이 일방적 형태이고 이용자 지불 PPP(User-Pays PPP)가 보편적이나, 일부 국가에서는 건설투자 없이 장기(long-term) 운영 및 유지·보수와 관련한 모든 책임을 지고 이용자로부터 이용료 징수권을 갖는 조건의 서비스 PPP(혹은 O&M PPP)도 이 범주에 넣기도 한다. 양허계약은 주로 User-Pays의 DBFOM PPP를 일컫는 말이나 칠레나 스페인에서는 정부 지급형 DBFOM PPP에도 이 용어를 사용한다.

PFI(Private Finance Initiative)
1992년 영국의 보수당 정권 하에서 고안된 일종의 정부 지급형 PPP (Government-Pays PPP)의 또 다른 이름이다. 법원, 교도소, 학교, 관공서, 등과 같은 사회적 인프라(social infrastructure) 시설에 대한 민간투자를 영국에서 PFI라 부른다.

서비스 PPP (Service PPP)
운영 중에 유지·보수를 위한 투자 즉, 자본적 지출(capital expenditure)은 있으나 초기 시설투자가 없는 운영 및 유지·보수 계약을 서비스PPP 혹은 O&M PPP라 한다. 이러한 서비스 계약은 장기간이며 성과에 따라 보상이 주어지게 된다.
근본적으로 서비스 PPP는 완공된 신규 시설이나 기존 시설에 대한 운영 및 유지·보수에 대한 정부와 민간 사이의 장기계약을 말한다. 따라서 운전이나 유지·보수를 위한 일부 투자는 할 수 있어도 신규 투자와 같은 거대 자금의 조달이 없는 것이 일반적이다. 서비스 PPP에서 양허계약(concession contract)은 오직 이용자 지불 PPP(User-Pays PPP)에 사용하는 용어이다. 서비스 PPP 대상은 운영 실적이 있는 공항이나 도로, 등과 같은 기존 시설물로 수익이 확실한 경우 민간이 참여하게 되는데 이때 민간이 얻게 될 것으로 추정되는 과다수익 부분을 정부에 선도금(Upfront Fee) 혹은 운영기간 중 매년 합의된 금액을 지불하게 된다. 정부에서 선도금으로 한 몫에 지급받는 목적은 부채비율을 낮추기 위한 재정목적이거나 다른 인프라 사업에 투자하기 위한 재원확보에 있다.

리스(Leases)
주로 사용자 지불 PPP(User-Pays PPP)의 경우에 쓰이는 리스 계약은 정부의 기존 인프라 자산에 대해 임차료를 지불하고 일정기간 운영과 유지·보수를 하는 계약으로 계약기간 동안 경제적 소유권(the economic ownership)과 경제권(The economic right)를 갖게 된다.

어퍼메지(Affermage)
프랑스어로 어퍼메지는 민간이 운영과 유지·보수를 하여 수익이 발생하면 약정된 민간의 운용료를 제하고 잔여분은 정부에 반납하는 서비스 PPP 형태로 반드시 사용자 지불 PPP에 사용하는 용이다.

III. PPP 소유권
인프라 건설 및 운영 형태는 여러 종류가 있다. 건설하고 운영 한 다음 정부에 인프라를 반환하는 BOT(Build-Operate-Transfer), 건설 후 경제적 소유권을 명시적으로 인정받고 운영한 후 정부에 반환하는 BOOT(Build-Own-Operate-Transfer), SPV는 오직 건설동안만 소유권을 가지고 건설 후 정부에 바로 이전하고 운영하는 BTO(Build-Transfer-Operate), 대규모 확장이나 전반적인 개보수를 하여 운영한 후 정부에 넘기는 ROT(Rehabilitate-Operate- Transfer), 등으로 볼 수 있다. 발전회사에서 외국의 노후 발전소를 ROT 방식으로 참여하여 큰 성공을 거둔 경우가 여기에 해당된다. 이러한 인프라들은 공적 자산(public asset)이기 때문에 정부로부터 양허권을 얻어 건설한 경우 계약서에 명시된 양허기간 내에서 SPV는 경제적 소유권자(economic owner)가 될 수 있으나 법적 소유권자(legal owner)는 정부라는 것이 법률적 해석이다. BOO(Build-Own-Operate) 방식은 SPV가 인프라 건설 후 법적·경제적 소유권자가 되고 운영하는 경우를 말하는데, 일반적 생각이 소유가 유리하다고 생각을 하겠지만 유·불리는 따져보아야 한다. 만약 시설의 노후화가 빨리 진행되어 양허기간 이후의 경제적 가치가 의문시 되는 경우 또 시설의 폐기에 따른 처분 비용도 무시할 수 없을 때는 시설물의 소유만이 능사가 아니다.

Ⅳ. 요약
인프라는 공적자산으로 조달의 공정성 및 투명성, 장기적 운영자산, 대규모 투자금액, 등과 같은 특징이 있고 인프라의 종류를 대별하면 철도, 도로, 항만, 공항, 등과 같이 이용자에게 이용료를 징수할 수 있는 경제적 인프라(economic infrastructure)와 관공서, 학교, 병원 교도소, 공공도서관, 등과 같이 정부가 서비스 이용료를 대신 지불하는 사회적 인프라(social infrastructure)로 나눌 수 있다.

PPP 계약에는 민간이 인프라 건설에 투자를 하고 운영 및 유지·보수를 하는 가 혹은 건설투자 없이 기존 시설물을 운영하고 유지·보수하는지에 따라 인프라 PPP(Infrastructure PPP)와 서비스 PPP(혹은 O&M PPP)로 구분할 수 있다. 가장 대표적인 인프라 PPP는 DBFOM(Design-Build-Finance-Operate-Maintain)으로 민간이 자기 책임 하에 자금을 조달하여 투자한 다음 운영하고 계약기간 이후에 정부에 시설물을 계약서에 명시된 특정 상태(조건)로 인도하는 계약을 말한다. BOT(Build-Operate-Transfer),BOO(Build-Own-Operate), BTO(Build-Transfer-Operate), ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer), 등이 모두 DBFOM에 속한다. 영국에서는 정부에서 서비스 요금을 지급하는(Government-Pays PPP) 인프라 PPP를 PFI(Private Finance Initiative)라 부른다. 한편 서비스 혹은 오엔엠(O&M) PPP는 민간이 인프라 건설에 투자하지 않고 기존 시설물의 운영과 유지·보수만 하는 정부와 장기간 계약을 말한다. 약간씩 차이는 있지만 우리가 주위에서 언급하는 리스(Lease), 어퍼메이지(Affermage), 프랜차이즈(Franchise), 혹은 매니지먼트(Management) 계약 등이 이 부류에 속하며 MDB들은 서비스 PPP도 장기간 계약이고 상당 부분의 책임이 민간으로 이전되고 보상은 성과에 연동되는 경우 PPP로 인정한다

정 의 종 경영학박사 APMG Approved Trainer P3Korea (jeongej54@gmail.com)