7. PPP 사업의 실패 요인

6.PPP 사업의 정부 금융지원에서 이어집니다.

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지난 호에서 PPP 사업과 관련한 정부의 다양한 금융지원 방안에 대해서 알아보았다. PPP는 상업성이 있으면 민간이 투자하지만 그렇지 않을 경우 정부가 금융지원을 해주어야 한다. 방법으로는 조건 없이 건설 중에 공사 진척도에 따라 지급하거나 혹은 완공 후에 일시에 주는 방법 아니면 완공 후 일정기간 동안 무조건적으로 주는 방법이 있다. 그 이외에 공적금융기관이 금리나 기간 면에서 시장보다 유리한 조건으로 대출을 제공하는 경우도 있고 또 경우에 따라 정부가 SPV에 지분투자를 하여 지원하기도 한다.
정부가 대주주가 되면 민간에게 이전하였던 사업위험을 되가져와 정부 위험이 커지고 민간의 창의력이나 혁신 의지가 낮아져 PPP 사업가치가 떨어지게 된다. 이 밖에도 최소수입보장(MGR)이나 SPV가 차입할 때 정부가 지급 보증을 하거나, 혹은 정부 지급형 PPP인 경우 벌과금의 하한선 설정, 등과 같은 위험제거나 완화(De-risking) 그리고 마지막으로 미국의 TIFIA(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act)나 유럽의 PBCE(Project Bonds Credit Enhancement)와 같이 공적자금의 대규모 후순위채 투자, 혹은 초기 손실금 일부 보전, 등은 프로젝트 대출여건을 개선시켜 대출은행들이 적극 참여하게 한다.

이번 호에서는 사업을 구상할 때는 성공할수 있다는 믿음 하에 추진한 PPP가 실패로 끝나는 경우가 많은데, 실패라는 의미는 무엇인지 어떤 요인에 의하여 실패하는지를 계약 전 단계와 계약 후 단계로 나누어 살펴보자.

I. PPP 사업의 진행
PPP 실패를 논하기에 앞서 성공이란 무엇인가? 우선, 성공적인 PPP는 사회적으로 가치를 제공해 줄 수 있는 적합하고 의미 있는 프로젝트가 되어야 한다. 정부가 사업의 필요성을 확인한 후 여러 대안에 대한 경제성분석(economic feasibility)을 하여 B/C Ratio가 높은 투자안을 선택하고 민간이 흥미를 가질 수 있는지 예비적 상업성분석(preliminary commercial feasibility)을 한 후 PPP로 추진할 경우 정부 예산이나 부채한도, 등의 벽을 넘을 수 있는지를 확인하는 PPP 적격성 테스트(PPP suitability test)를 하게 된다. 이 후 정부의 재정발주 방법과 PPP 방안 중에 어떤 것이 비용측면에서 더 우수한가를 ‘공공부문대안비교법’인 PSC(Public Sector Comparator) 기법을 이용하여 결정하게 된다. 재정발주가 사업가치(VfM: Value for Money)이 크면 재정발주로 아니면 PPP로 추진하게 된다.

사업방식이 결정되면 사업추진에 있어 사회적 가치를 이끌어 내기 위해서 사업 전반에 대해 세밀한 사업타당성평가를 한다. 여기에는 기술타당성(technical feasibility), 상업타당성(commercial feasibility), 재정타당성분석(fiscal feasibility), 정부부채분석(government debt analysis), 환경타당성분석(environmental feasibility), 사회타당성분석(social feasibility), 법률타당성분석(legal feasibility), 등을 수행하여 프로젝트의 정당성을 확인하게 된다. 다음으로는 입찰을 위한 준비단계로, PPP 사업의 금융구조, 위험구조 및 계약서 중요 내용을 준비한 후 시장 참여자들과 접촉하여 반응을 살피고 보완을 거쳐 입찰서(ITP: Invitation to Proposal)를 만들어 입찰 공고를 하여 참여한 후보자 중, 가장 높은 사업가치를 제공하는 제안자를 선정하고 계약을 하게 된다. 이어 금융약정서가 SPV와 대출은행 간에 이루어지고 지분투자자가 지분을 출자한 후 인프라 건설공사를 시작하게 된다.

공사 중 정부나 대리인은 계약의 내용대로 시공이 이루어지는지를 확인하고 계약 내용 변경이 요구되는 경우 정부와 민간이 협상에 의해서 해결하는데 좁힐 수 없는 이견이 발생하면 계약서에 있는 절차대로 해결하게 된다. 시설물 완공 후에는 요구한 수준의 서비스가 제공되는지를 확인하고 그렇지 못할 때 양측이 논의를 거쳐 풀어나가게 되고 계약기간 말미에 계약서에 정한 대로 인프라 수준을 정비하여 정부에 이관하여 사업이 종료되게 된다.

결국 PPP 사업이 성공하기 위해서는 신중한 타당성분석으로 사회적 가치가 있는 올바른 프로젝트를 선정하고 재정발주보다 사업가치가 높은 지를 판단하여야 하며 사업가치를 극대화시킬 수 있도록 계약을 구조화한 후 입찰, 건설 및 운영 단계에서 품질, 일정, 비용에 대한 철저한 관리를 하여야 한다.

 

II. PPP 사업의 실패
PPP 계약 전에 사업이 취소되거나 계약 후 SPV가 파산하여 사업을 중단하거나 지속하기는 하지만 사업가치를 창출하지 못하는 것을 PPP 사업의 실패로 본다. 좀더 구체적으로 알아보기

위해 PPP 계약 전 단계와 PPP 계약 후 단계로 나누어 어떤 것이 실패인지 살펴보자.

PPP 계약 전 단계
PPP 사업추진 중 준비 소홀로 중지되거나 평가가 부실하여 프로젝트가 취소되거나 아니면 프로젝트 범위나 기술적 요구사항이 변하여 프로젝트를 재정의(re-defined)하여 사업추진이 어렵거나 진행한다 하더라도 불필요한 시간과 비용이 소모되어 사업가치를 훼손하게 된다. 사업자 선정 전 가장 바람직하지 못한 경우는 입찰 도중 프로젝트를 취소하여 정부의 명성과 신뢰에 결정적인 타격을 입히는 것이다. 짧게는 5~6개월 길게는 일 년 넘게 입찰을 준비해온 사업자에게 물심양면으로 충격을
주게 되어 피해야하는 최악의 상황이다.

PPP 사업은 발굴, 타당성평가, 입찰준비, 건설, 운영 및 유지·보수 6단계가 있는데 단계가 진행될수록 실패비용(failure cost)이 커지게 된다. 단계마다 철저하게 적합성 테스트를 하여 다음 단계의 작업을 하는 이른바 관문진행(gateway process) 방법으로 해야 프로젝트 중단에 따른 매몰비용(sunk cost)를 최소화할 수 있다.

PPP 계약 이후 단계
PPP 계약 이후의 실패는 절대적 실패(absolute failure)와 상대적 실패(relative failure)로 나눌 수 있다. 전자는 사업주체인 SPV나 혹은 EPC, O&M, 연료공급 등과 같은 하류계약(downstream contract)을 맺은 하도급 업체에 중대한 하자가 발생하였거나 도산하여 정상적인 인프라를 건설하지 못하거나 서비스를 제공할 수 없는 경우를 말하며, 후자는 예상 운영실적을 보이지 못해 사업가치를 계획대로 실현시키지 못하는 경우를 말한다.

III. PPP 실패원인
PPP 실패는 다양한 이유에서 찾을 수 있지만, 첫째 사회적 혜택(social benefit)을 줄 수 있는 의미 있는 프로젝트(sensible project)를 선정하지 못한 경우, 부실한 사업성 평가, 사업가치에 기반을 둔 PPP 구조화 실패, 입찰, 건설, 운영 및 유지·보수, 등과 같은 PPP 실행 전 과정에 대한 철저한 준비 부족에 있다. 둘째, 계약 위험(contract risk)에 있다. 계약 당사자 간에 계약 목적물을 인도하고 상응하는 대가를 수취하는 과정에서 발생하는 다양한 위험에 근거한다. 계약서에 명시된 의무 불이행, 당사자들의 파산이나 재정악화로 계약 중단, 천재지변, 등이 모두 여기에 속한다. 셋째, 부실한 계약관리가 또한 원인이 된다. 인프라 건설은 설계/엔지니어링, 기자재 조달, 건설 및 시운전, 등에 이르는 순차적 작업과정인데 어느 한 과정에서라도 부실이 발생하거나 지연될 경우 연쇄적 파급이 일어 수습하기 어려지기 때문에 철저한 사업관리가 무엇보다 중요하다. 넷째, PPP는 인프라 건설이 종료한 후 손을 털 수 있는 단기간 사업이 아니라 그 이후에도 계약이 종료될 때까지 장기간 지속적으로 운영하고 유지보수를 하여야 하는 정부와 민간의 협력 사업이기 때문에 정부가 지속적으로 관심을 쏟지 못하면 당초 예상했던 사업가치를 얻지 못하게 된다. 마지막으로 PPP는 다양한 전문가에 의하여 설계되고 사후 관리되어야 하나 정부 내 이러한 인력이 부족하면 소기의 성과를 볼 수 없게 된다.

입찰 전 및 입찰 중 취소
인접도로, 송전선, 스팀이나 용수, 등과 같은 유틸리티 전반에 걸친 사전 실사조사(due diligence)가 미흡하거나 협조를 받아야 할 정부나 타 부서와 논의를 마치지 못한 상태로 프로젝트를 추진하다 나중에 대한 중대한 문제가 발생하여 프로젝트를 취소하게 되는 경우가 있다. 또 사업타당성평가 단계에서 미처 확인되지 않았거나 간과한 부분들이 문제가 될 수 있다. 사회타당성분석(social feasibility)은사업 예정지 내의 커뮤니티에 거주하는 주민들에게 사업 시행 전과 후에 미칠 사회적, 경제적 및 문화적 변화에 대한 충격을 조사하고 부정적 요소를 최소화하는 방안을 강구하는 것인데 이를 가볍게 여겨 해당 지역 주민들로부터 반발을 사 사업 추진이 어렵게 되는 사례가 있다. 지질 상태, 지하매설물, 등도 문제가 될 수 있다. 지하를 관통하는 대규모 송유관으로 인하여 결국 사업이 취소되는 사례도 있다.

상업성 없는 프로젝트를 시장 조율(market sounding) 없이 입찰에 붙일 경우 응찰자가 없게 된다. 제안서 준비기간이 너무 짧을 경우, 혹은 정부가 책임져야 할 의무이행에 대한 확실성이 없을 경우 응찰자가 없어 입찰이 연기되거나 취소될 수 있다. 성공적으로 낙찰자(successful bidder)를 정했다 하더라도 정부의 역량 부족, 적절한 PPP 추진체계 미흡이나 환경문제 혹은 인허가로 인하여 사업추진이 어려운 경우가 있다.

계약 중 취소
정부는 사전에 대상 부지나 사업 환경에 대해 사전에 충분히 실사조사를 하여 이를 시장에 알려야 한다. 사업 예정 부지의 법적 소유권, 유틸리티 사용 가능성, 관계 당국으로부터 득해야 하는 인허가의 종류와 내용, 환경관련 법규, 노동법/고용법, 파산법, 등과 같은 확인할 사항이 늦으면 프로젝트 건설이 지연되게 된다. 계약 후 민간사업자의 재무적 능력(financial capacity), 기술적 능력(technical capacity), 관리 능력(management capacity), 등이 부족하여 중도에 포기되는 경우도 있다. 정부 측 요인도 한 몫한다. 정부가 금전적, 행정적으로 지원하기로 약속한 내용을 이행하지 못하면 프로젝트 추진이 어려워진다. 또한 계약 시 정부가 민간이 감당할 수 없는 위험을 이전하는 것도 문제이다. 민간은 사업의 욕심 때문에 요구를 수용하게 되나 사후에 수습할 수 없어 중도에 파산하는 경우도 있다.

 

 
IV. 요약
PPP는 프로젝트 발굴, 타당성분석, P/Q, 및 입찰서 및 계약서를 준비하고 공개경쟁입찰을 통해 적격자를 선정하고 인프라를 건설한 후 양허기간 동안 운영한 다음 계약 조건에 따라 시설물을 정부에 인도함으로써 종료된다. PPP는 준비하여 운영이 끝나 이전하는데 까지 장기적인 프로젝트이기 때문에 도처에 사업 실패 요인이 도사리고 있다. 입찰을 공고하였으나 응찰자가 없어 무산되는 경우, 혹은 더 나가서 계약기간 중 계약이 파기되는 경우 시장에서 주무관청의 신뢰도가 추락하고 후속사업에 악 영향을 주게 되기 때문에 사업진행 단계마다 신중히 검토하여야 한다. 전 단계의 미비점을 남겨두고 진행하다가 발목을 잡혀 프로젝트를 취소하게 되어 아까운 매몰비용이 발생하지 않도록 해야 한다.

입찰전이나 입찰 중에 프로젝트가 연기되거나 취소되는 이유는 정부가 입찰 전에 완수했어야 하는 대상 부지 소유권, 유틸리티 지원 가능여부, 프로젝트 추진에 있어 법적 제도적 적합성, 환경적 문제, 등과 같은 실사조사(due diligence)를 충분히 하지 못하였기 때문이다. 이로 인하여 민간투자자이 제안서를 작성하기 위한 기준점이 없어 프로젝트를 포기하게 된다. 또 계약기간 중에는 재무적으로나 기술적인 능력 밖의 일을 추진한 결과 건설이나 운영단계에서 파산하거나 정부와 계약 협상 시 무리하게 이전 받은 위험에 대한 관리 불능에 빠져 파산하는 민간 측 원인이 있고, SPV에 지급하여야 할 보조금이나 서비스 요금의 지급 불능, 등과 같은 정부의 책임과 의무를 다하지 못하여 사업이 실패하게 된다.

정 의 종 경영학박사 APMG Approved Trainer P3Korea (jeongej54@gmail.com)