6.PPP 사업의 정부 금융지원

5.PPP의 금융조달에서 이어집니다.

 

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지난 호에서 우리는 PPP 프로젝트에서 민간투자자가 어떻게 소요자금을 조달하는지를 살펴보았다. 인프라 건설에 필요한 자금은 고정투자비, 서비스 전 비용, 건설 중 이자 및 초기운전자본의 총합인 총투자비를 자기자본과 타인자본으로 조달한다. 자기자본을 프로젝트 스폰서가 일정 비율로 투자하고 타인자본은 ECA, MDB, 상업은행, 인프라 펀드, 등과 같은 다양한 금융기관들로부터 조달하는데 ECA기관과 MDB는 사업의 안정성과 신흥개도국의 사업위험을 낮추는데 중요한 역할을 하고 대출기간도 상업은행보다 길어 프로젝트 초반부터 이들 공적금융기관과 접촉이 필요하다.

지난 호에서는 민간투자자 입장에서 프로젝트 자금조달을 살펴보았는데 이번 호에서는 소재국 정부지원(government support)에 대해서 살피고자 한다. 소재국 정부는 경제적 타당성(economic feasibility)은 있으나 상업적 타당성(commercial feasibility)이 없는 즉, 실현가능 갭(viability gap)이 발생하여 민간투자가 어려운 경우 다양한 공적금융지원(public financial support)을 하게 된다. 지원 방법으로는 상환의무가 없는 무상지원(pure co-financing), 상환을 조건으로 하지만 시장보다 유리한 대출(co-financing), 우호적인 대출 환경을 조성하기 위한 위험제거나 경감 (de-risking) 그리고 신용보강(credit enhancement), 등이 있다. 이들에 대해서 자세히 살펴보자.

I. 실현가능 갭(Viability Gap)과 실현가능 갭 펀드(VGF)
실현가능 갭(Viability Gap)
PPP 프로젝트 선정을 위하여 인프라에 대한 필요성이 제기되고 이에 대한 여러 기술적 대안(technical alternative)을 검토한 다음 기술적 요구 상황(technical requirement) 및 사업범위(project scope)를 정한 후 경제적 타당성분석(economical feasibility study)을 하여 사회적 편익(social benefit)이 사회적 비용(social cost)보다 크냐를 따지는 비용·편익비율(Benefit/Cost Ratio)을 계산하여 1이 넘을 경우 즉, 사회적 편익이 비용보다 클 경우 인프라 건설의 정당성을 확보할 수 있게 된다. 다음 문제는 사회적으로 가치가 있는 인프라 건설을 하는데 ‘정부 재정으로 수행할 것인가 아니면 PPP로 할 것인가’하는 수행방법을 선택하여야 한다. 이때, 판단 근거는 공공부문대안비교 (PSC: (public sector comparator) 방법을 사용한다. 이 방법은 인프라 건설 및 운영에 있어 PPP 방법으로 수행할 경우와 재정발주로 할 경우 각각의 생애주기비용(lifecycle cost)을 계산하여 PPP가 적을 경우에 민간투자사업으로 하고 그렇지 않을 경우 재정사업으로 하게 된다.

문제는 경제적 타당성분석에서 사회적 혜택이 비용보다 커서 유용성이 입증된 후 재정 발주가 아닌 PPP로 할 경우 민간투자 가능성을 확인하기 위해 상업적 타당성분석(commercial feasibility study)을 하게 되는데 사용자 지불 PPP(User-Pays PPP)인 경우 수익과 비용을 따져 총비용(total cost)이 총수익(total revenue)보다 크면 민간투자는 불가능하게 된다. 즉, 인프라를 운영하여 이용자로부터 얻는 수익이 운영 및 유지·보수비, 대수선비, 원리금상환 비용 그리고 배당, 등과 같은 비용을 보상할 수 없으면 PPP 추진이 불가능하게 된다. 이 경우 정부는 세 가지 옵션을 가지게 된다. 즉 프로젝트를 포기하든지, 사업의 범위를 축소하거나 서비스 수준을 낮추든지 혹은 재정적 보조를 하여 원안대로 사업을 추진하든지 하나를 선택을 하게 된다. 당초 계획대로 추진하려면 총수익과 총비용의 차이인 실현가능 갭(Viability Gap) 만큼 민간투자자에게 보전해주어야 한다. 정치적으로 민감한 이용료에 비해 투자규모가 커서 상업성을 확보하기가 어려운 도로, 철도, 상하수도 등과 같은 프로젝트들이 보조금 대상이 될 가능성이 크다.

 

 

 

정부 지급형 PPP(Government-Pays PPP)인 경우 PPP의 중요 경정 항목인 보조금의 수준, 정부가 민간에게 지불 하는 서비스 요금 수준, 계약기간, 등을 감안하여 한 변수를 고정하고 다른 변수에 대한 경쟁 입찰을 하게 된다. 정부가 재무모델 시뮬레이션을 통해 보조금 규모를 확정하고 사업기간을 정하면 민간은 서비스 이용료에 대한 최저가 경쟁을 하게 된다.

II. 정부 보조의 종류와 내용
양허기간(Concession Term)
상업성이 없는 프로젝트에 민간 참여를 유도하기 위하여 양허기간을 늘리는 경우가 있는가 하면 반대로 상업성이 과도한 프로젝트는 기간을 줄여 민간의 초과이익에 제동을 걸기도 한다. 양허기간이 늘어나면 민간 사업자에게 여러 가지 이점이 있다. 보다 효과적으로 리스크를 관리하고 운영비용의 최적화를 통해 프로젝트 생애비용도 줄일 여지가 생기고, 기간이 길어지면 대출기간(loan period)도 길게 되어 현금흐름이 좋아져 자기자본수익률(ROE: Rate of Return on Equity)도 높아지고, 대출금액을 늘려 레버리지 효과(leverage effect)도 기대할 수 있고 경우에 따라 금리가 우호적인 방향으로 움직일 경우 추가적으로 재금융(refinancing)에 따른 이득도 가능하다.

 

 

아울러 대출기간이 길면 이용자 지불 PPP의 경우 이용료가 낮아지고 정부 지불형인 경우 민간 사업자에게 지불하여야 하는 서비스 요금이 줄어 정부의 지급여력(affordability)이 높아져 사업 실행가능성이 커지게 된다. 또 기간이 길면 경영상의 돌발사태에도 유연하게 대처할 수 있게 된다. 이 모든 장점으로 인하여 상업성이 한층 높아지게 된다.
양허기간이 길면 항상 장점만 있는 것은 아니다. 기술의 발전 속도가 빠른 IT나 통신 인프라의 경우 진부화가 빨라 기술적 위험(technical risk)에 직면하게 되어 사업가치(Value for Money)를 저하시키게 되며 정부 지불형 PPP의 경우 정부의 생애주기 비용 부담이 늘어나게 된다. 더불어 민간에게 과도한 이익이 주어지면 정치적 압력이 커지게 되고 PPP 사업 전반에 반대 분위기가 조성될 수있다.

보조금(Grant)
경제적 타당성은 있으나 상업성이 없는 프로젝트를 PPP로 추진할 경우 정부는 민간투자자에게 무상으로 보조금을 지불하여 사업을 촉진시키기도 하지만 과도하면 개인의 창의성이나 효율성을 떨어뜨려 사업가치를 훼손하기 때문에 세심한 주의가 필요하다. 보조금 수준은 국가마다 프로젝트 마다 다르다. 스페인 경전철 PPP 사업은 공공부문에서 총투자비의 40%까지 보조금을 지급하고 있으나 일반적 보조금은 30% 수준이다. 정부 지급형 PPP(Government-Pays PPP)인 경우 입찰서에 보조금 규모를 명시하나 이용자 지급형 PPP(User-Pays PPP)는 응찰자가 보조금 액수를 제시한다.

보조금 지급 시점은 다양하다. 건설 중 진척도(work progress)에 따라 지급하거나 완공 시에 일시에 지불할 수도 있다. 후자의 경우 민간투자자로부터 완공에 대한 긴장감을 주기 위한 목적이 있지만 정부보다 높은 차입이자 비용으로 인하여 전체 건설비용의 상승을 초래할 수 있기 때문에 건설 기간 동안 마일스톤(milestone) 베이스로 지급하는 것이 합리적이다. 운영기간 중 제공하는 서비스의 품질이 기준에 미달하였거나 의무사항을 준수하지 못 했을 경우 SPV에 벌과금(penalty)이 부과되는 게 일반적인데 보조금은 무조건(unconditionally) 지급되는 것이 보편적이다. 건설기간 동안 지급하는 보조금은 일반 재정사업과 같이 사전에 예산에 반영하여 집행하고 운영 보조금은 지급 기간 동안의 주무관청 예산에서 지급하여야 하기 때문에 반드시 지급여력(affordability)이 있는지 확인하여야한다.

보조금은 현금으로 제공되지만 경우에 따라 일부 연관시설을 정부가 자체비용으로 건설하고 SPV에 사용권을 부여하는 현물방식도 있다. SPV는 노선건설과 철도차량을 제공하고 역사는 정부가 짓고 SPV에게 인수하는 철도사업 PPP가 여기에 속한다. 현금 지급으로 사업성을 높이는 방법 이외에도 사업운영 조건을 개선하여 성공한 경우도 있다. 콜로비아는 터널 및 교량이 많은 산악지역에 도로를 건설하는 경우 상업성이 없어 계약서에 최소수입보장(MRG: minimum revenue guarantee)조항과 운영기준 미달 서비스인 경우 최대 10%까지만 벌과금을 부과하는 A/P(Availability Payment) 계약을 하여 민간투자를 이끌어 낸 경험을 가지고 있다.

협조융자(Co-financing)
협조융자는 금융시장 경색으로 인하여 SPV가 자금을 조달할 수 없는 경우나 정상적인 시장에서 공금융기관이 지분을 투자하거나 시장보다 유리한 조건으로 대출을 하는 경우를 말한다.

유리한 대출(Soft Loan)
정부 통제 하에 있는 국영개발은행(NDB: National Development Bank)이나 여타 공적 금융기관을 통해 대출을 제공하여 상업성을 높일 수 있다. 2008년과 같은 글로벌 금융시장 경색으로 인하여 기존의 자본시장에서 차입 자체가 어려운 경우 정부는 산하 공금융기관의 대출을 통해 프로젝트를 추진하거나 대출 기간을 늘리거나 대출 이자율을 낮추는 등과 같은 우대 대출조건(soft loan conditions)을 제공할 수도 있다. 공공부문에서 지분에 참여하거나 우대 대출을 할 경우 상업성은 개선되지만 이러한 조건하에서도 재정사업보다 우수한 사업가치 평가(Value for Money를 보이는지 반드시 확인하여야 한다. 멕시코의 the Banobras, 스페인의 Instituto de Credito Oficial (ICO), 브라질의 Brazilian Development Bank (BNDES), 등이 대표적 공금융기관이다. 이런 공금융기관이 참여하게 되면 시장에서 프로젝트 매력도를 높일 수 있게 된다.

정부 지분투자(Public Equity Participation)
정부가 SPV에 지분을 투자하게 되면 정부지분에 대한 자기자본 비용이 낮아 부채와 가중 평균한 가중평균자본비용(WACC: weighted average cost of capital)이 낮아져 상업성이 높아지게 된다. 정부는 SPV의 일상적 운영(daily operation)을 관리·감독하기 위해서 혹은 과다 수익이 발생할 경우 이득을 공유하기 위해서 SPV에 지분투자 하는 경우도 있지만 상업성에 문제가 있을 때 시장의 관심을 유도하기 위한 목적도 있다. 그러나 공공부문의 지분참여는 신중할 필요가 있다. PPP 사업은 민간투자자에게 상당한 사업위험을 이전시켜 정부 위험을 제한하려는 것이 목적 중에 하나인데 정부가 지분투자를 하면 위험을 되가져오는 결과가 생겨 취지를 무색하게 하며 투자자로서의 입장과 감독자로서의 이해상충(interest of conflict)이 발생하는 문제점도 있다. 더불어 공공부문이 대주주가 되면 PPP의 핵심적 장점인 민간부문의 창의성과 효율성을 기대할 수 없게 된다.

 

 

 

신용보강(Credit Enhancement)
대출은행은 SPV에 대출을 할지 여부를 결정하기 위해 프로젝트의 미래현금흐름을 기초로 한 상업성과 대출가능성을 살펴보지만 그 이외에도 SPV의 재무 건전성에 관심을 갖게 된다. PPP 사업은 높은 부채비율로 인하여 SPV가 파산하면 기업금융(corporate finance)과는 달리 담보자산 처분으로 대출금회수가 어렵기 때문에 대출심사가 여간 까다롭지 않다. 대출은행의 위험을 낮추기 위한 방법 중 하나가 공공부문의 후순위대출(subordinated loan)이다. 후순위대출은 선순위대출(senior debt) 은행이 원리금을 상환 받은 후에 원금과 이자를 받기 때문에 선순위은행의 입장에서 자기자본과 같은 역할을 하기 때문에 우호적인 대출여건이 조성된다. 대표적으로 미국은 TIFIA(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act) 법에 따라 대형 도로 프로젝트인 경우 총투자비의 33%까지 후순위로 대출하며 완공 후 5년 거치 최대 35년 상환이고 금리도 시장보다 유리한 장기∙우대 대출이어서 상업은행들의 적극적 대출을 유도하고 있다. 유럽에서도 유사한 제도인 PBCE(Project Bonds Credit Enhancement)도 장기 후순위채로 대출하고 더불어 자본금의 20%까지 초기 손실분을 보전해 주어 프로젝트 금융의 매력을 한층 높이고 있다.

위험제거 및 완화(De-risking)
PPP 계약서에는 민간사업자가 계약서에 명시된 의무 사항의 불이행이나 서비스 수취 조건을 충족시키지 못하여 발생하는 다양한 과장금이 명시되어 있다. 이러한 조건들로 인하여 현금흐름이 충분하지 않아 원리금을 제때 상환 받지 못할 가능성 때문에 대출은행들이 소극적인 경우, 정부는 다양한 완화 조치를 제시하곤 한다. 요사이는 점차 사라지는 추세이지만 도로 PPP인 경우 특정 수준이하의 교통량에 대해 일정 수익을 보장해주는 최소수입보장(MRG: minimum revenue guarantee)을 하는데 이 수준은 도로 운영 및 유지∙보수와 대출금의 원리금을 커버하는 선에서 결정되기 때문에 대출자는 미회수 부담을 덜게 된다. 하수처리장이나 발전소 PPP의 경우에도 구입하는 서비스의 최소량이나 서비스 금액을 정하여 대출환경을 개선한다.

특히 PPP 민간투자에 기장 큰 걸림돌로 작용하고 있는 개발도상국의 과도한 평가절하 위험은 소재국 정부에서 앞장서서 해결하여야 할 중요한 문제이다. 사업운영에 따른 환위험은 금융시장에서 부분적으로 통화스왑(CCR:cross currency swap)과 같은 환 헤지 상품으로 해결할 수 있을지 모르지만 대규모 평가절하는 시점이나 폭을 예측하기 어려워 민간사업자가 부담하기가 불가능하다. 이러한 위험들을 소재국 정부에서 보증을 해주는 경우 원활한 대출이 일어날 수 있게 된다. 경우에 따라 SPV가 대출을 일으킬 때 현지 공금융기관이 지급보증을 하여 상환의 확실성을 보이는 경우가 있는데 흔한 일은 아니다.

프랑스 고속철 PPP 사업의 경우 정부로부터 사전 승인을 득하여 미래에 받을 서비스 요금의 일정 부분(예를 들면70%)을 금융기관에 담보로 제공하여 민간보다 현격하게 낮은 정부 신용등급으로 대출 받아 사업성을 높이기도 한다. 정부가 제공하는 보조금에 대한 무조건 지급증서도 PPP 사업과는 별도의 신용 등급으로 매각하여 자금을 조달할 수 있다.

실현가능 갭 펀드(Viability Gap Fund)
인도나 인도네시아, 등 일부 국가에서는 보조금 지급에 대한 대외 신뢰도 향상을 위하여 별도의 실현가능 갭 펀드,VGF(Viability Gap Fund)를 조성하여 운영하고 있다. 보조금을 매년 예산에 태워 민간에게 지급하는 경우 소관기관의 심사를 거쳐야 하는데 예기치 못한 문제로 인하여 지급이 중단되거나 승인이 늦어지는 경우 사업운영에 심대한 영향을 미치고 경우에 따라 사업 실패의 원인이 될 수 있어 민간투자자들은 정부의 지급 신뢰성에 큰 관심을 갖게 된다. 만약 매년 예산승인 없이 보조금 지급을 위한 펀드가 조성되어 지급이 확실시 된다면 시장 참여자들의 폭이 확대될 수 있다. 인도의 경우 VGF로 인하여 시장의 관심이 커져 치열한 경쟁을 불러와 정부가 당초 추정한 보조금을 하회하여 낙찰되는 경우가 많아 정부 부담이 훨씬 줄어들게 되었다.

III. 요약
PPP 사업은 상업성이 있을 경우 민간이 투자하지만 그렇지 않으면 정부가 금융지원을 해주어야 한다. 방법으로는 조건 없이 건설 중에 공사 진척도에 따라 지불하거나 완공 후에 일시에 주는 방법 아니면 완공 후 일정기간 동안 무조건적으로 합의된 금액을 지불하는 방법이 있다. 금리나 대출기간 면에서 시장보다 유리한 대출을 제공하는 경우도 있으며 경우에 따라 정부가 SPV에 지분을 투자하여 지원하기도 한다. 정부가 대주주가 되면 정부가 민간에게 이전시키려던 주요 위험들을 되가져오게 되고 민간의 창의력이나 혁신의지를 떨어뜨릴 수 있어 신중하게 판단하여야 한다. 이 밖에도 최소수입보장(MGR)이나 SPV 차입금에 대한 공금융기관의 지급보증, 혹은 정부 지급형 PPP 인 경우 서비스 지급액에 대한 벌과금 하한선 설정, 등과 같은 위험제거나 완화(De-risking) 그리고 마지막으로 미국의 TIFIA나 유럽의 PBCE와 같이 대규모 후순위채 투자, 등은 대출여건을 크게 개선시켜 준다.

 

 

 

정 의 종 경영학박사 APMG Approved Trainer P3Korea (jeongej54@gmail.com)